14.1.03. Auflagen und Weisungen: Mitwirkungspflichten

Rechtsgrundlagen

§ 3 SHG

§ 5 SHG

§ 18 SHG

§ 23 SHV

§ 28 SHV

§ 30 SHV

SKOS-Richtlinien, Kapitel A.5.2

SKOS-Richtlinien, Kapitel A.8.1

SKOS-Richtlinien, kapitel A.8.3

Erläuterungen

1.   Mitwirkungs- und Auskunftspflichten

Unterstützte Personen haben verschiedene Pflichten, die sich zum einen aus den Zielsetzungen der Sozialhilfe ergeben und zum anderen im Sozialhilfegesetz festgeschrieben sind (vgl. Kapitel 5.1.08).

Sie sind zur wahrheitsgetreuen Auskunft verpflichtet und müssen die Sozialbehörde hinsichtlich des Sozialhilfeanspruchs umfassend informieren. Notwendige Informationen können beispielsweise die persönliche und finanzielle Situation, den Gesundheitszustand, den beruflichen Lebenslauf oder Angaben über weitere involvierte Stellen betreffen.

So hat eine Hilfe suchende Person gemäss § 18 SHG vollständig und wahrheitsgetreu Auskunft zu geben über:

  1. ihre finanziellen Verhältnisse im In- und Ausland, namentlich auch über Ansprüche gegenüber Dritten,
  2. die finanziellen Verhältnisse von Angehörigen, die mit ihr zusammenleben oder ihr gegenüber unterhalts- oder unterstützungspflichtig sind,
  3. die finanziellen Verhältnisse von anderen Personen, die mit ihr zusammenleben, soweit die Auskunft für die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Sozialhilfe geeignet und erforderlich ist,
  4. ihre persönlichen Verhältnisse und diejenigen der in lit. b und c genannten Personen, soweit die Auskunft für die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Sozialhilfe geeignet und erforderlich ist.
  5. Die Hilfe suchende Person hat Einsicht in ihre Unterlagen zu gewähren, soweit dies für die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Sozialhilfe geeignet und erforderlich ist, und sie hat unaufgefordert Veränderungen der unterstützungsrelevanten Sachverhalte zu melden (§ 18 Abs. 2 und 3 SHG).

    Hilfe suchende Personen haben im Weiteren alles ihnen Mögliche und Zumutbare zu unternehmen, um ihre Notlage abzuwenden bzw. zu beheben. Dies ergibt sich aus dem Subsidiaritätsprinzip (vgl. Kapitel 5.1.03). Zudem sind die Sozialbehörden im Zusammenhang mit der Förderung der wirtschaftlichen und persönlichen Selbständigkeit und der beruflichen und sozialen Integration auf die Mitwirkung der Hilfesuchenden angewiesen.

    Die Mitwirkungspflicht ist auf den Einzelfall bezogen auszugestalten und findet ihre Grenze in der Zumutbarkeit und der Verhältnismässigkeit.

2.   Abklärung der finanziellen Verhältnisse

Wer um wirtschaftliche Hilfe ersucht, hat nachzuweisen, dass er nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig in der Lage ist, selbst für seinen Lebensunterhalt und denjenigen seiner mit ihm zusammenlebenden Familienangehörigen aufzukommen. Die um Hilfe ersuchende Person hat dazu die notwendigen Auskünfte zu erteilen und Unterlagen über ihre finanziellen Verhältnisse einzureichen (vgl. Kapitel 6.2.02). Stellt die Sozialbehörde im Rahmen der Sachverhaltsabklärung fest, dass es zur Beurteilung des Anspruches auf wirtschaftliche Hilfe weitere Informationen oder Unterlagen braucht, hat sie die Hilfe ersuchende Person aufzufordern, die entsprechenden Auskünfte zu erteilen bzw. Unterlagen einzureichen. Dies gilt selbstverständlich auch bei jährlichen Überprüfung des Falles (§ 33 SHV) oder wenn sich die Verhältnisse derart ändern, dass eine Neubeurteilung des Anspruches auf wirtschaftliche Hilfe notwendig wird, denn die Pflicht zur Auskunftserteilung besteht auch während laufender Unterstützung. Möglich ist auch, einer unterstützten Person eine Auflage zu erteilen, bestimmte Belege über getätigte Auslagen einzureichen, jedenfalls dann, wenn daraus ein Leistungsanspruch abgeleitet wird.

Auflagen und Weisungen im Zusammenhang mit der Abklärung der finanziellen Verhältnisse einer um Unterstützung ersuchenden bzw. wirtschaftliche Hilfe beziehenden Person sind gemäss ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgericht verfahrensleitende Anordnungen, die nicht selbständig anfechtbar sind (vgl. Kapitel 14.1.01, Ziff. 3). Sie müssen daher nicht in Verfügungsform erlassen werden. Wichtig ist aber, dass der Hilfe suchenden Person klar mitgeteilt wird, welche Auskünfte und/oder Unterlagen sie zu erteilen bzw. einzureichen hat.

Kommt eine Person ihrer Mitwirkungs- bzw. Auskunftspflicht nicht nach, kann dies zur Folge haben, dass ihr Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe nicht geklärt werden kann. Weigert sich die Hilfe suchende Person, die zur Bedarfsbemessung notwendigen Angaben zu machen und Unterlagen vorzulegen, obwohl sie dazu ermahnt wurde, hat sie den Nachweis der Bedürftigkeit nicht erbracht. Die Verweigerung, eine Auflage im Zusammenhang mit der Abklärung der finanziellen Verhältnisse zu erfüllen, hat daher nicht eine Kürzung (§ 24 SHG) oder Einstellung (§ 24a SHG) der wirtschaftlichen Hilfe zur Folge. Vielmehr ist auf das Gesuch nicht einzutreten bzw. ist bei laufender Unterstützung die Leistung einzustellen (vgl. dazu Kapitel 14.3.03). Die Hilfe suchende Person ist auf diese Folge aufmerksam zu machen, wenn ihr eine entsprechende Auflage erteilt wird.

3.   Mitwirkungspflichten im Zusammenhang mit Zielsetzungen der Sozialhilfe

Mitwirkungspflichten können sich insbesondere im Zusammenhang mit der Förderung der Selbsthilfe und der beruflichen und/oder sozialen Integration ergeben. Die Hilfesuchenden haben auch in diesem Zusammenhang über ihre Verhältnisse wahrheitsgemäss Auskunft geben und Einsicht in ihre Unterlagen gewähren (vgl. § 18 Abs. 1 SHG). Die Sozialbehörde muss die Ursachen der Notlage kennen, um die weiteren Schritte planen zu können (vgl. § 5 SHG und § 30 Abs. 1 SHV). Auflagen, die in diesem Zusammenhang erteilt werden können, sind z.B. (vgl. § 23 lit. b und d SHV):

  • Einreichung von ärztlichen Zeugnissen betreffend eine geltend gemachte Arbeitsunfähigkeit
  • Einreichung von Therapieberichten,
  • Entbindung des behandelnden Arztes von der Schweigepflicht gegenüber dem Vertrauensarzt,
  • Anordnung einer vertrauensärztlichen Untersuchung,
  • Absolvierung einer notwendigen Therapie,
  • Unterzeichnung einer Zielvereinbarung
  • etc.

Da solche Anordnungen einen Eingriff in die persönliche Freiheit der betroffenen Person darstellen, müssen diese Auflagen in Verfügungsform erlassen werden und sind sie selbständig anfechtbar (vgl. Kapitel 14.1.01, Ziff. 2).

Die Konsequenzen der Missachtung einer solchen Auflage richten sich grundsätzlich nach § 24 SHG und allenfalls § 24a SHG (vgl. dazu Kapitel 14.2.01 und Kapitel 14.3.01). Reicht aber z.B. eine Person trotz (rechtskräftig beschlossener) Aufforderung kein Arztzeugnis ein, so dass die behauptete Arbeitsunfähigkeit nicht belegt ist, kann die Sozialbehörde der betreffenden Person auch die weitere Auflage erteilen, sich um eine Stelle zu bemühen oder an einem Integrationsprogramm teilzunehmen (vgl. Kapitel 14.1.02). Kommt die betreffende Person auch dieser (rechtskräftigen) Auflage nicht nach, kann eine Leistungseinstellung wegen Verletzung der Subsidiarität angebracht sein (vgl. dazu Kapitel 14.3.02).

Rechtsprechung

VB.2019.00013: Verfahrensleitende Anordnungen zur Klärung des Sachverhalts sind nicht selbständig anfechtbare Zwischenentscheide (E. 2). Die Beschwerdeführenden wären verpflichtet gewesen, den Fahrzeugerwerb mittels Darlehen, das Mieten bzw. Vermieten einer Werkstatt, die Auslandabwesenheit sowie die geplante Aufnahme einer selbständigen Erwerbstätigkeit der Sozialbehörde zu melden (E. 5.1 ff.).

VB.2018.00725: Die Pflicht des Beschwerdeführers, der Beschwerdegegnerin Reisefinanzierungen oder geplante Reisen ins Ausland zu melden, dient dazu, seine finanziellen Verhältnisse laufend abzuklären, um allfällige Veränderungen im Unterstützungsbudget berücksichtigen zu können (E. 4.1). Diese Meldepflicht erscheint als verhältnismässig und zumutbar (E. 4.2).

VB.2018.0025: Die Auflage, den nächsten Termin bei der Sozialbehörde pünktlich wahrzunehmen und die vierteljährlich vom Sozialdienst festgelegten Kontrolltermine einzuhalten, dient der fortlaufenden Abklärung der (finanziellen) Verhältnisse des Beschwerdeführers. Nachdem der Beschwerdeführer früher Akten unvollständig eingereicht hatte, scheint die von ihm vorgeschlagene "postalische Lösung" als mildere Massnahme nicht angezeigt. Es besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass Sozialhilfe nicht aufgrund tatsachenwidriger oder unvollständiger Information zu Unrecht ausgerichtet wird.

VB.2017.0193: Die Hilfe suchende Person trifft u.a. eine Mitwirkungspflicht für Tatsachen, welche sie besser kennt als die Behörden und welche diese ohne Mitwirken einer Partei gar nicht oder nicht mit vernünftigem Aufwand erheben könnte. Dazu zählen etwa persönliche oder örtliche Verhältnisse im Heimatland, die sich erfahrungsgemäss von den schweizerischen Behörden, wenn überhaupt, so nur unter erschwertem Aufwand abklären lassen. Die Anforderungen an die Mitwirkungspflicht sind umso grösser, je umfassenderes Spezialwissen über die zugrundeliegenden wirtschaftlichen Betätigungen aus der Sphäre des Hilfesuchenden notwendig ist (E. 4.2). Die Einkommens- und Vermögensverhältnisse des Beschwerdeführers mit den diversen ausländischen Firmen und Trustverhältnissen sind unklar und schwierig zu beurteilen (E. 5.2.1). Da der Beschwerdeführer der Beschwerdegegnerin die von ihm verlangten Auskünfte und Unterlagen trotz seiner ihn diesbezüglich treffenden qualifizierten Mitwirkungspflicht nicht einreichte und im Übrigen wenig unternahm, um seine unklaren Einkommens- und Vermögensverhältnisse genauer zu erläutern, durfte die Beschwerdegegnerin androhungsgemäss auf sein Gesuch um wirtschaftliche Hilfe nicht eintreten (E. 5).

VB.2017.00111: E.3.2 Der Anspruch auf Sozialhilfe setzt Bedürftigkeit voraus. Damit diese geprüft werden kann, müssen verschiedene Unterlagen zwingend vorliegen. Die gesuchstellende Person hat deshalb neben anderem vollständig und wahrheitsgetreu Auskunft zu erteilen über ihre finanziellen Verhältnisse im In- und Ausland, namentlich auch über Ansprüche gegenüber Dritten und über ihre persönlichen Verhältnisse, und sie gewährt Einsicht in ihre Unterlagen, soweit die Auskunft für die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Sozialhilfe geeignet und erforderlich ist. Sie meldet unaufgefordert Veränderungen der unterstützungsrelevanten Sachverhalte (§ 18 Abs. 1 lit. a und d sowie Abs. 2 und 3 SHG; § 27 f. SHV). Die Mitwirkungspflicht betrifft in erster Linie Tatsachen, welche die betroffene Person besser kennt als die Behörden und die diese ohne Mitwirken einer Partei gar nicht oder nicht mit vernünftigem Aufwand erheben könnten. Mitwirkungspflichten erschöpfen sich nicht darin, lediglich Fragen zu beantworten und unvollständige Unterlagen über die finanziellen Verhältnisse vorzuweisen. Notwendig sind umfassende und genaue Angaben über Einkommen und Vermögen. Umfang und Art der Mitwirkungspflicht richten sich grundsätzlich nach der Zumutbarkeit und Verhältnismässigkeit. Ist eine Person zur Mitwirkung nicht in der Lage, darf von ihr eine solche nicht verlangt werden. Unterlässt die mitwirkungspflichtige Person aber die verhältnismässige, ihr zumutbare Mitwirkung, hat sie die Folgen dieser Säumnis zu tragen. Erfüllt die gesuchstellende Person ihre Mitwirkungspflichten nicht, obwohl sie dazu ermahnt und über die Konsequenzen schriftlich informiert wurde, kann ein allfälliger Anspruch auf Sozialhilfe durch das Sozialhilfeorgan nicht geprüft werden. Auf das Gesuch um Ausrichtung wirtschaftlicher Hilfe kann deshalb nicht eingetreten werden (VGr, 21. April 2016, VB.2015.00216, E. 3.2 f. mit weiteren Hinweisen).

VB.2016.00554: [Die Beschwerdeführenden kamen der Auflage zur Einreichung von Bankbelegen nicht vollumfänglich nach, weshalb der Sozialarbeiter auf das Unterstützungsgesuch nicht eintrat.]
Rechtsgrundlagen zur wirtschaftlichen Unterstützung, insbesondere zur Mitwirkungspflicht (E.2). Ein Ermittlungsbericht ergab unbestrittenermassen, dass die Beschwerdeführenden nicht alle ihre Konten deklarierten. Gegen den Beschwerdeführer 1 ist zudem ein Strafverfahren wegen Verdachts auf Sozialhilfebetrug hängig. Die erteilte Auflage erscheint deshalb geeignet und erforderlich, um die Mittellosigkeit der Beschwerdeführenden feststellen zu können (E. 4.1). Die Beschwerdeführenden machten vor der Vorinstanz geltend, die Bank würde für die Belege Fr. 250.- verrechnen. Allerdings verfügten die Beschwerdeführenden im Zeitpunkt der Auflage über genügend Geld, um die Belege einzuholen. Angesichts der Wichtigkeit der angeforderten Bankbelege und der massiven Konsequenzen im Falle der Nichteinreichung wäre es den Beschwerdeführenden zumutbar gewesen, die Gebühren zur Einholung der Bankbelege aus ihren Vermögenswerten zu finanzieren (E. 4.2). Entgegen ihrer Behauptung reichten die Beschwerdeführenden die verlangten Bankauszüge weder vor der Beschwerdegegnerin noch vor der Vorinstanz ein. Im Rahmen des Beschwerdeverfahrens legten die Beschwerdeführenden zwar neue Belege vor, aber auch diese belegen die Vermögensverhältnisse nicht lückenlos (E. 5).

VB.2015.00426: Auflage, den Vertrauensarzt gegenüber der Sozialbehörde vom ärztlichen Berufsgeheimnis zu entbinden. Der Zweck der Auflage besteht darin, die Ursachen der Notlage der Beschwerdeführerin zu ermitteln sowie die weiteren Schritte in Kenntnis aller entscheidrelevanten Sachverhaltselemente zu prüfen und deckt sich demnach mit der Zielsetzung der Sozialhilfe, welche neben der Sicherung der Existenz bedürftiger Personen darin besteht, deren wirtschaftliche und persönliche Selbständigkeit zu fördern und die soziale und berufliche Integration zu gewährleisten. Die Auflage ist dafür sowohl geeignet (E. 5.3.1) als auch erforderlich, da der Gesundheitszustand und damit verbunden die Arbeitsfähigkeit der Beschwerdeführerin nicht eindeutig feststeht (E. 5.3.2). Sodann erweist sie sich als zumutbar (E. 5.3.3). Die Entbindung beschränkt sich auf die in der Erklärung aufgeführten und für die Planung des weiteren Vorgehens wesentlichen Informationen (5.4).

VB.2015.00164: Nachdem der mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützte Beschwerdeführer mehrere Flüge ins Ausland gebucht hatte, die Auskunft über die Herkunft der dafür aufgewendeten finanziellen Mittel jedoch schuldig geblieben war, forderte die Sozialbehörde ihn auf, künftige Abwesenheiten aus Zürich vorgängig mit der Sozialarbeiterin zu besprechen und bewilligen zu lassen. Da der Beschwerdeführer die umfassende Auskunft über seine finanzielle Situation verweigerte, verletzte er seine Mitwirkungspflicht. Die Einspracheinstanz trat folglich zu Recht nicht auf die Einsprache ein und die Vorinstanz bestätigte diesen Entscheid ebenfalls zu Recht. Die Androhungen der Kürzung der Leistungen und der Möglichkeit der Einstellung erfolgten ebenfalls zu Recht (E. 3.3). Eine angemessene Kürzung der Leistungen ist nach § 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 und 3 SHG zulässig, wenn die hilfesuchende Person keine oder falsche Auskunft über ihre Verhältnisse gibt oder die Einsichtnahme in ihre Unterlagen verweigert. In der Sache ebenfalls richtig ist die angedrohte Möglichkeit der Einstellung der Sozialhilfe, indessen nicht gestützt auf § 24a Abs. 1 SHG, sondern weil es gegebenenfalls an der Bedürftigkeit des Beschwerdeführers und damit an einer Anspruchsvoraussetzung für den Bezug von Sozialhilfe fehlte (§ 14 SHG; § 16 SHV).

VB.2010.00379: Zu Recht bezeichnete der Bezirksrat die Auflagen der Einzelfallkommission in Bezug auf die Einreichung verschiedener Unterlagen vor einer allfälligen Wiederaufnahme der wirtschaftlichen Unterstützung des Beschwerdeführers als nicht anfechtbar. Durch die sich auf eine künftige Unterstützung beziehenden Auflagen ist der nach wie vor in Brasilien weilende Beschwerdeführer vorläufig nicht beschwert, wie der Bezirksrat feststellte. Zudem betreffen die strittigen Auflagen die Mitwirkung des Beschwerdeführers bei der Abklärung seiner finanziellen Verhältnisse im Rahmen von § 18 SHG und sind nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis als verfahrensleitende Anordnungen, die keinen später voraussichtlich nicht wieder behebbaren Nachteil zur Folge haben, nicht anfechtbar (E. 3.3). (RB 1998 Nr. 35; VGr, 10. August 2010, , E. 1.3, www.vgrzh.ch).

VB.2010.00194: Die behördlichen Auflagen dienen dazu, die Ursachen der Notlage der Beschwerdeführerin zu ermitteln sowie die weiteren Schritte in Kenntnis aller entscheidrelevanten Sachverhaltselemente zu planen. Unter den gegebenen Verhältnissen ist nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdeführerin dazu verpflichtet wurde, den Bericht eines sozialpädagogischen Familienbegleiters einzureichen, die Ärzte einer Rehabilitationsklinik von ihrer Schweigepflicht zu entbinden sowie sich intensiv um eine Arbeitsstelle zu bemühen (E. 3-5).

VB.2008.00453: Sozialhilfe: Auflagen betreffend Information über Krankheit, Arbeitssuche und Zielvereinbarungen; Kürzungsandrohung. Die Sozialhilfe bezweckt neben der Sicherung der Existenz bedürftiger Personen, deren wirtschaftliche und persönliche Selbständigkeit zu sichern und die soziale und berufliche Integration zu gewährleisten. Dazu ist die Sozialbehörde auf die Mitwirkung der Hilfesuchenden angewiesen. Es darf von der Beschwerdeführerin 2 verlangt werden, den Vertrauensarzt der Beschwerdegegnerin über den Therapieverlauf zu informieren, damit die Beschwerdegegnerin ihre Massnahmen anpassen kann (E. 4.1). Das Ausfüllen einer Zielvereinbarung gehört zu den Mitwirkungspflichten der Hilfesuchenden (E. 4.3).

VB.2008.00107: Angesichts sich widersprechender Arztzeugnisse ist nicht zu beanstanden, dass die Sozialbehörde eine vertrauensärztliche Untersuchung der Arbeitsfähigkeit anordnete. Diese steht in direktem Zusammenhang mit der Frage, ob der Beschwerdeführerin eine fünfzigprozentige Tätigkeit bei "Feinschliff" im betroffenen Zeitraum zugemutet werden konnte oder nicht. Die Beschwerdeführerin kann im Hinblick auf die sie treffende Mitwirkungspflicht verpflichtet werden, sich einer vertrauensärztlichen Untersuchung zu unterziehen. Dazu gehört auch die Entbindung des behandelnden Arztes von der Schweigepflicht gegenüber dem Vertrauensarzt (E. 4.2).

VB.2004.00278: Vertrauensärztliche Untersuchung: Ist die Frage der Erwerbsfähigkeit bzw. der Vermittelbarkeit von Klientinnen und Klienten Ausgangspunkt für die Ausrichtung von wirtschaftlicher Hilfe bzw. für den Entscheid über Auflagen oder Weisungen, so darf die Fürsorgebehörde im Rahmen ihrer Abklärungen eine vertrauensärztliche Untersuchung bzw. eine psychiatrische Begutachtung verlangen (E. 2.2.). Vgl. auch die nicht publizierten Entscheide VB.2002.00089, RRB Nr. 1402/1998, RRB Nr. 847/1994.

VB.2004.00179: Eine vertrauensärztliche Untersuchung dient dazu, die Arbeitsfähigkeit eines Sozialhilfeempfängers bzw. einer Sozialhilfeempfängerin zu prüfen und damit den Sachverhalt zu ermitteln, ob bzw. inwieweit die Voraussetzungen für die Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen erfüllt sind. Die Anordnung einer solchen Untersuchung stellt einen anfechtbaren Zwischenentscheid dar. Dasselbe muss auch für die vorausgehende Anordnung, sich zu einer ärztlichen Begutachtung anzumelden, und die damit verbundenen Modalitäten gelten (E. 3.2).

VB.2001.00236: Die Anordnung einer vertrauensärztlichen Untersuchung stellt einen anfechtbaren Zwischenentscheid dar (E. 1b).

VB.2000.00014 (nicht publiziert): Auflagen betreffend die Mitwirkung von Hilfesuchenden bei der Abklärung der finanziellen Verhältnisse haben in der Regel keinen qualifizierten Nachteil zur Folge und können deshalb nicht selbständig angefochten werden.

VB.1998.00368 (nicht publiziert): Auflagen betreffend die Mitwirkung des Gesuchstellers bei der Abklärung seiner Einkommensverhältnisse (§ 18 SHG) haben in der Regel keinen Nachteil zur Folge, der sich später voraussichtlich nicht wieder beheben lässt. Bei der Anordnung einer Fürsorgebehörde, ihr über die Einnahmen und Ausgaben einer selbständigen Nebenerwerbstätigkeit Belege einzureichen, verbunden mit der Androhung, dass im Säumnisfall bei der Berechnung des Bedarfs ein Nettoeinkommen von monatlich Fr. 300 angerechnet würde, handelt es sich um einen nicht selbständig anfechtbaren Zwischenentscheid.

VB.1998.00337 (nicht publiziert): Auflagen und Weisungen im Sinne von § 21 SHG, mit denen die Gewährleistung wirtschaftlicher Hilfe verbunden wird, sind anfechtbare Anordnungen. Verwarnungen im Sinn von § 24 SHG, mit denen einem Sozialhilfeempfänger eine Kürzung der wirtschaftlichen Hilfe für den Fall angedroht wird, dass er die ihm gegenüber verfügten Auflagen nicht erfüllt, sind, sofern ihnen überhaupt Verfügungscharakter zukommt, lediglich verfahrensleitende Anordnungen, die keinen später nicht wieder behebbaren Nachteil zur Folge haben. Sie sind daher nicht mit Rekurs anfechtbar.

Praxishilfen

28.10.2019